Une crise démocratique derrière la crise sanitaire ?

En général, chez Plebiscit, on blogue pragmatique. Parce qu’on est inquiets quant à la santé démocratique de notre pays, parce qu’on aimerait poser tout haut des questions qui sont procrastinées tout bas, nous dérogeons à notre ligne éditoriale. Une fois n’est pas coutume !

Faible participation, report sine die du 2e tour des élections municipales et communautaires, installations suspendues des assemblées élues au premier tour, obligation de collaborer entre équipes entrantes et sortantes… Au-delà d’une ré-organisation empirique des collectivités qui laissera pour certaines des stigmates tout au long du mandat 2020-2026, quel impact la crise sanitaire que nous traversons va-t-elle avoir sur notre vie démocratique déjà essoufflée ?

Une participation insuffisante pour garantir la sincérité du scrutin ?

En 2014, 7600 maires avaient été élus dès le premier tour, principalement dans des petites communes où ils n’avaient pas d’adversaire ou une seule liste concurrente. Quelle différence avec 2020 où le nombre d’élus au premier tour approche les 30 000 ! S’il y a bien sûr autant de raisons à cela que de scrutins, l’une d’elle nous semble prépondérante : l’abstention.

Une abstention massive, dont il est impossible de savoir dans quelle proportion la préservation de sa santé ou le désintérêt pour la chose publique en est responsable. Néanmoins, un sondage IFOP « jour du vote » montre que pour 79% des abstentionnistes, c’est le fait qu’ils étaient inquiets de la progression de l’épidémie qui a joué un rôle déterminant ou important quant à leur décision de s’abstenir. A un sondage effectué le 10 mars, ce taux n’était que de 20%.

Pour rappel, en 2014, le taux de participation au 1er tour était de 63,55% des inscrits. En 2020, il est de 44,66%, mais il faut affiner :

• Dans les communes de moins de 1 000 habitants ayant élu leur maire au premier tour (soit 24 945 communes représentant près de 7 millions d’inscrits), le taux de participation est autour de 60%. On trouve une commune avec une abstention de plus de 80%, une dizaine autour de 70%, mais pour une bonne moitié de ces petites communes, le taux d’abstention reste autour de 35%.

• Dans les communes de plus de 1 000 habitants (soit 9 978 communes et environ 40 millions d’inscrits), la participation est bien plus basse : 42% de votants seulement. Parmi elles, 16 ont un taux d’abstention supérieur à 80%, 540 à 70% et près de 3 200 à 60%. A Tourcoing par exemple, fief du ministre de l’Action et des comptes publics Gérald DARMANIN, celui-ci est certes réélu au premier tour, mais avec une abstention de près de 75% des inscrits : sur 63 728 inscrits, seuls 16 174 ont été voter (dont environ 9 000 en faveur de la liste En Marche menée par le ministre).
• A Fort-de-France, seuls 16% des électeurs se sont déplacés, à Roubaix 22%, à Mulhouse, 26%, à Bordeaux, Pau, Avignon, Aix-en-Provence ou Toulouse, ils sont autour de 35%.

Au vu de ces chiffres, l’on peut donc douter de la sincérité de ce premier tour de scrutin.

Pour le Conseil constitutionnel, la sincérité électorale « implique que le résultat de l’élection soit l’exact reflet de la volonté, exprimée par la majorité du corps électoral« . Si l’on reprend les 3 composantes de cette notion (l’égalité, la liberté et le caractère secret du vote), il nous semble en effet que les deux premières peinent à être remplies dans le cadre de ce premier tour.

Fallait-il ou non maintenir le scrutin ? Dans un sondage Harris Interactive x Epoka du 15 mars, pour 60% des interrogés, la réponse est non car, pour 83% d’entre eux, aller voter présentait un danger.

A l’heure où nous écrivons ces lignes, les résultats du premier tour, qu’ils aient été décisifs ou non, restent valables. Conséquence : les municipalités et intercommunalités fonctionnent temporairement selon des modalités inédites et décidées extrêmement rapidement.

Au-delà d’une légitimité démocratique mitigée, la coexistence de collectivités à différents « statuts transitoires » met également en péril le bon déroulement du futur mandat, sans parler des relations entre élus ou entre élus et citoyens, du fait d’un manque certain de lisibilité.

Une période transitoire aux fondements juridiques instables, des conséquences pratiques ravageuses pour les assemblées élues

En principe, le calendrier des élections municipales et communautaires est le suivant : convocation des électeurs, tenue du premier tour, puis tenue du second tour le cas échéant « le dimanche suivant » (art.56 du Code électoral) ; ensuite, installation des conseils municipaux et élection du maire ; enfin installation des conseils communautaires et élection du président.

Adaptant le cadre juridique au contexte sanitaire, plusieurs ordonnances prises fin mars et début avril « bricolent » un droit électoral qui n’est pas préparé à subir l’urgence.

En découlent un allongement des délais contentieux, qui risque défaire des élections acquises d’ici plusieurs mois et qui créent en outre une instabilité juridique supplémentaire, renforcée par des fondements juridiques hasardeux. A titre d’exemple, le report du second tour par décret fait encore débat parmi les universitaires, puisqu’en vertu de la hiérarchie des normes, un décret ne peut en principe revenir sur une loi (l’art. 56 que nous venons de mentionner).

Sans nous prononcer en droit, considérons les faits : détacher les deux tours du scrutin, les espacer de plusieurs semaines ou mois, crée à notre sens une inégalité entre les candidats : d’une part entre ceux élus dès le premier tour et ceux qui devront être départagés par un deuxième tour de scrutin ; t d’autre part, parmi ceux qui participeront au deuxième tour, entre les sortants restés aux commandes et leurs adversaires, moins visibles dans un entre-deux-tour qui ne dit pas son nom.

Enfin, cette inégalité touche aussi les citoyens : ceux qui devront revoter verront leurs assemblées élues prendre leurs fonctions plus tard que ceux relevant de communes dont l’exécutif est déjà pourvu.

Comment adapter notre droit électoral aux circonstances exceptionnelles ? Comme pour toute gestion de crise, l’anticipation permet d’aborder plus sereinement la crise et il nous semble aujourd’hui nécessaire, bien plus que de revenir sur ce qui s’est déjà produit, de s’y préparer. Il pourrait à notre sens être pertinent, à l’issue de la crise sanitaire, de réunir des experts autour de cette question pour titrer toutes les leçons utiles de cette période transitoire.

Au-delà des fondements instables de ces décisions, elles génèrent une situation très complexe, mettant à mal le fonctionnement des assemblées élues et même la symbolique du vote citoyen :

• Nous avons tout d’abord des communes où les listes ont été élues au 1er tour, dont certaines ont installé leur conseil municipal malgré l’appel du Premier ministre à ne pas le faire (au moment de sa déclaration devant le Sénat, aucun texte juridique n’allait toutefois dans ce sens, comment blâmer ceux qui ont voulu agir « dans les règles »?).

Celles-ci voient leur installation suspendue et se retrouvent dans le même cas de figure que les communes dans lesquelles une liste a été élue dès le 1er tour et dont les instances ne se sont pas réunies.

Pour ces deux premières catégories, la période transitoire est soumise au même régime et il est rude, en particulier pour les nouvelles équipes, c’est-à-dire celles qui ont battu le maire sortant ou celles qui « prennent la relève » d’un maire sortant qui ne se représentait pas. Les « anciens », ceux du mandat 2014-2020, restent aux commandes et ont l’obligation de transmettre toutes les décisions prises aux « nouveaux », ceux du mandat 2020-2026… Dans un monde parfait, la transmission des informations serait fluide et complète. Disons le tout net, ce n’est pas le cas partout, loin de là.

L’on n’a, pour l’heure, aucune idée de quand cette situation cessera et même si des recours gracieux (en préfecture) ou contentieux sont initiés, aucune sanction n’étant prévue, il y a peu de chances que cela change. Premier stigmate donc, celui d’une passation rendue encore plus difficile par les mesures d’urgence. Comment expliquer aux citoyens que ceux qu’ils viennent d’élire sont dans la salle d’attente, impuissants, tandis que ceux qui devaient partir continuent de décider pour eux ?

• Nous avons ensuite des communes dans lesquelles un second tour sera nécessaire.

Quand aura-t-il lieu? La question reste ouverte à ce stade mais nous tendons à penser qu’il n’aura pas lieu avant l’automne.

Pour ces communes, également soumises au difficile régime de coopération transitoire entre « élus de 2014-2020 » et « élus éventuels de 2020-2026 », un stigmate supplémentaire : comment ne pas penser que ceux dont le mandat est prorogé le temps de la crise ne gagnent pas un avantage comparatif dans la course électorale ? Au-delà, comment peuvent « exister » leurs adversaires qui, s’ils sont qualifiés au second tour sont, nous semble-t-il, déjà représentatifs si ce n’est représentants des habitants ?

Rien n’est prévu en ce sens dans les lois d’urgence et cela nous semble bien dommageable quant à l’égalité nécessaire entre les candidats à un même scrutin.

• Là où cela se complique, c’est au niveau intercommunal, dans un contexte où presque tous les candidats ont éludé la question de l’interco dans leurs programmes, alors même que tous savent bien qu’aujourd’hui, c’est à ce niveau que tout se joue pour leur commune.

Se mélangent aujourd’hui pèle-mêle : les sortants du mandat 2014-2020, qui restent aux commandes, les élus du 1er tour du mandat 2020-2026, pas encore installés et dénués de toute prérogative et ceux, enfin, qui devront attendre le second tour. La question est d’une simplicité enfantine : comment ça marche ?

Éloignées des citoyens qui s’en préoccupent peu, affaiblies par des jeux de pouvoir amenés à se prolonger entre ceux qui sont déjà en place, ceux qui le resteront et ceux qui devront le quitter, l’on se demande bien comment les intercommunalités, notamment celles rassemblant des centaines de petites communes rurales, parviendront à trouver leur vitesse de croisière ?

La création d’une inégalité de fait entre les citoyens-électeurs

Pour Esther DUFLO, les conséquences de cette crise sanitaire, en particulier le manque de lien social dû au confinement, va amener les citoyens à réévaluer collectivement leurs priorités à l’issue de la crise. Ainsi, l’on peut douter que des programmes « validés » le 15 mars par les électeurs conviennent encore aux électeurs de juin ou d’octobre.

Dans les faits, nous risquons de voir apparaître 2 catégories d’élus locaux au prochain mandat :

• ceux élus, le plus souvent avec une participation faible, sur des programmes « d’avant COVID », dont la légitimité sera fragile ;
  
• et ceux élus après la crise, en particulier si l’entièreté du processus électoral est repris (et pas uniquement le premier tour), avec une légitimité accrue grâce à une participation plus importante et un programme actualisé (si tant est qu’ils prennent la peine de procéder à une remise en question et à la traduire en orientations et projets politiques).

Ces deux « catégories » d’élus devront coexister pendant tout le mandat. Pour la plupart, les exécutifs des intercommunalités seront renouvelés après la complétion définitive du scrutin municipal. Celles-ci pourront donc peut-être jouer un rôle « égalisateur » entre les élus du premier tour et les autres, permettant à programmes « post-COVID » de prendre le pas sur les programmes « pré-COVID ».

Mais ici encore, il s’agit d’un scénario dans un monde idéal, où la légitimité démocratique des élus serait plus déterminante que leur légitimité politique ou personnelle dans la gouvernance.

Dans un contexte où les citoyens ne s’engagent plus en politique, doutent de leurs représentants et participent de moins en moins aux rendez-vous électoraux, cette crise marque le passage d’un nouveau cap, celui d’un scrutin maintenu par défaut, par volonté politique et sans considération à court ou moyen terme de l’intérêt général des électeurs.